外商投资法：全面对外开放的最高圭臬
3月8日，备受关注的《中华人民共和国外商投资法（草案）》（下称“外商投资法草案”），提请十三届全国人大二次会议审议。从一审到二审，再到本次审议，释放出中国立法机关修改完善并出台该法的强烈意愿。这是中国持续推进对外开放的最新举措，也是中国自加入世界贸易组织以来对外开放领域内最重要的法律，展现了中国推动更高水平开放的积极姿态。这是本次两会国际舆论高度关注的重点之一。
慢工出细活
任何一部严肃法律的出台都必须经过专家小组起草、广泛征求民意以及权力机构审议通过等费时花力的基本程序。表面上看来，外商投资法草案提交给全国人大后，三个月不到的时间便相继进行了三次“过堂会审”，可以说创下了当代中国法制史上最快的立法审核速度纪录。但是，“加速度”并不意味着该草案存在丝毫的粗制滥造或者临阵磨枪，其中的精雕细刻与用心打磨可谓有目共睹。
作为外商投资领域的基础性法律草案，外商投资法草案其实早在2011年就已启动修法研究，2015年第一次在商务部官网公开征求意见，去年12月提请全国人大常委会初次审议。初次审议36天后，今年1月，全国人大常委会专门召开会议再度审议，而在人大初次审议之前，外商投资法草案已经留出了两个月的时间向社会公开征求意见。至二审前夕，全国人大宪法和法律委员会、财政经济委员会、全国人大常委会法制工作委员会联合召开了座谈会，听取有关部门、专家、协会和企业的意见。同时，全国人大常委会法制工作委员又召开专题会议，悉心听取了外国在华商会、协会和部分外商投资企业的意见。简单算下来，从草案的落地，到经过权力机关的审读，历时三年有余。
宝贵的时间细分到了字斟句酌以及概念表述的精准推敲和法规条款的严选与精进之上。原始草案稿共有170条，最终精简到了只有41条，如今每一条看上去不仅直击要害，而且含金量十足。更为重要的是，对于文字的仔细推敲，每一次的审议几乎到了苛刻程度。比如初始草案中有“国家对外商投资实行准入前国民待遇”的表述，但由此容易让人产生“准入后不实行国民待遇”的误读，于是，最新的外商投资法草案对“准入前国民待遇”做了明确与准确的界定，即指在企业设立、取得、扩大等阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇。这样，国家给予外商投资国民待遇的适用范围就遍及外商企业的设立、取得、扩大、管理、经营、运营、出售和其他处置等全生命周期过程。类似这样的精益求精在外商投资法草案审议与修改过程中屡见不鲜。
护航全新开放
策应不断扩大对外开放的需要，我国先后制定与颁布了《中外合资经营企业法》、《外资企业法》和《中外合作经营企业法》，也就是统称的“外资三法”。应时而生的法律法规不仅可以激发微观经济主体的能量，更能催生制度创新的活跃基因。统计资料显示，截至2018年底，我国累计设立外商投资企业约96万家，累计实际使用外资超过2.1万亿美元。另据联合国贸易和发展会议的统计，自1992年以来，我国实际使用外资连续27年位居发展中国家首位；自1998年以来，高技术产业实际使用外资增长了16倍，同时跨国公司在华投资地区总部、研发中心超过2000家。在全球FDI（外国直接投资）棋盘上，无论是引进外资数量还是质量，中国角色都格外亮眼。
但是，随着我国开放型经济新体制的构建以及全面开放新格局的形成，“外资三法”已经很难适应客观需要。一方面，“外资三法”分别对应的不同外资组织形式，相应的政策存在明显差别，而且政策执行过程中因为差异性还产生了不小的主观随意性，由此需要一个基本法将“外资三法”整合与统一起来，从而构筑出一个科学合理的防护型保障和透明性担保的法律体系，同时也便于外商对法规的清晰认知和极大降低市场主体的非商业化交易成本。另一方面，“外资三法”中有不少规定需要勘正、空白需要填充。比如“外资三法”中都有“国家鼓励举办技术先进的外资企业”的规定，实际就含有“利用行政手段强制转让技术”的成分，而这一点是国际通行法律规则绝对不允许的，外商投资法必须对其进一步明确与纠正；同样，对于外商再投资行为，“外资三法”中也没有清晰地认定，而且所有国内现有的法律条文没有相应的说明，对此，外商投资法有必要弥补这一空白点，以更好地鼓励外商持续投资与经营。由此不难发现，外商投资法实际反映出的是我国对外开放法律体系的重构。
从实践来看，我国对外开放从创建经济特区开始，然后是沿海部分城市开放，接着是沿边与内陆开放，在这种由点到面的过程中，外商投资也从最初的出口加工业扩大到了高新技术、从制造业延伸到服务业，由此形成了如今全方位、多层次、宽领域的对外开放格局；另一方面，加入世界贸易组织是我国对外开放的一个重要转折点，虽然开放形式从原先的单方面自主开放转变为与成员一起在国际规则下的相互开放，但这种情景下我国更多地是在被动遵守世贸规则，某种意义上很难说是一种主动型开放。可物换星移，自2012年以来，我国不仅设立了上海等12个自贸试验区，而且对外商投资实行了准入前国民待遇加负面清单管理制度，同时将推行数十年的全链条审批制度改变为有限范围内的审批和告知性备案的管理制度，对外资的限制性措施减少到48条，中国积极主动开放的印记十分清晰。在这种条件下，出台外商投资基本法，将许多有战略价值的成果纳入法律体系中，在实践上既可以形成新的导向与指引，也表明中国扩大对外开放的决心与信心。
不得不面对的是，由于全球贸易保护主义与单边主义的泛滥和蔓延，国际范围投资出现了明显的减速迹象，联合国贸易和发展组织发布的《全球投资趋势监测报告》显示，去年全球外国直接投资为1.2万亿美元，同比下降19%；发达国家下降幅度更大，达40%；全球外国直接投资自2015年达到1.92万亿美元的峰值以来，连续三年下滑，降至全球金融危机后的新低。而更为重要的是，围绕着越来越稀缺的外资，各国都展开了激烈的争夺竞争。对于中国而言，不仅面临着发达国家制造业回流的压力，还须高度关注东南亚地区的直接竞夺。虽然据世界银行发布的《2019年营商环境报告》排名，中国从78位上升到了46位，一年跳升32位，营商环境有了不少改善，但国内的确还存在一些问题，比如政府采购和工程招标中存在排斥外资企业在中国生产产品的现象，知识产权保护力度不够和维权成本过高以及时间太长，各地执法标准不一等。对此，需要通过法律内容的调整与更新进行负面性纠偏与正向性固化，形成吸引与扩大外资进入的全新引力。
供给力量的质变